以合理财权助力大气污染治理

　　目前，我国的《大气污染防治行动计划》《大气污染防治行动计划实施情况考核办法（试行）》和《大气污染防治法》将大气污染治理事权明确交给了地方政府，而充足的财政投入是各级政府承担大气污染治理责任的保障。
　　为激励地方主动治理大气环境，解除地方对于治理成本的后顾之忧，近年来中央逐渐加大了对空气污染严重地区的财政援助力度，取得了积极成效。尽管如此，地方仍面临着较大的资金缺口，中央财政投入规模与实际需求仍存在一定差距。财政配套资金的紧缺并非因为中央财政支持力度有限，更大的原因在于政府间财权划分存在一些不合理之处，地方政府承担了许多不必要的事权与支出责任，“财权逐级上收，事权逐级下放”加重了地方的财政压力，导致有的地方政府借助地方融资平台变相举债以及依靠土地使用权出让来填补财政空缺，个别甚至演变为地方债务危机和房地产泡沫危机，因而有必要坚持适合我国国情和有助于公共治理的适度财政分权路径。立足于大气污染治理议题，政府间财权的配置应把握三个原则。
　　中央集中控制原则
　　尽管防治大气污染需要大量的财力作后盾，但并不意味着要通过超限赋予地方财权的方式来解其“财力之渴”，如果在经济激励、政绩考核和权责关系未有改变的情况下，将财权过度下放给地方政府，可能导致过犹不及。地方的财政支出去向很大程度上受到上级和中央的政策影响，同时对于本地区事务地方又担负治理责任，存在财政支出的自主决定空间，故财权过度分配给地方存在一定的弊端，尤其是在大气污染治理方面。不同于公共基础实施建设和民生福利供给等外溢性明显的公共产品，大气污染本身就是经济发展的消极产物，不仅在事后治理过程中要花费高额的成本，而且为实现源头防治目标，出台的许多环境政策工具也可能对地方经济发展产生制约作用，这在产业转型升级尚未完成的发展中国家表现得尤为突出。
　　我国还处于发展中国家的经济转型期，要想根治大气污染问题，必然要经历产业优化升级带来的转型成本。治理过程的长期性、治理效果的潜在性、治理关联的经济性和治理成本的高昂性等负面特性相互叠加，使得地方政府往往并“不待见”大气污染治理问题，这种“不待见”表现为地方间治理环境的“竞次”竞争和“搭便车”现象，以至于地方可能会倾向于降低环境规制力度，降低企业排污标准，在现实中甚至存在企业与政府官员利益合谋，一些地方政府权力被俘获的现象。因此，在大气污染治理方面，有必要坚持一定程度上的财权集中化，其合理性在于通过平衡中央与地方的财力对比关系来形成稳定的规则，保持中央对地方行为的有效控制能力，同时依靠中央权威力量也能够通过调节区域间财政平衡，以此实现整体协调发展。
　　地方自主能动原则
　　财政自主权是地方自主性的一个重要方面，它并非我国法律规范体系中的法定权力，而是一种事实权力，本质上是地方政府具有的一种作为事实效果的财政自主能力。在应对大气污染治理问题上，由于污染生成的属地性和各地方间污染状况的差异性，有必要让地方结合本地实情自主制定和实施公共政策，有充分的自有财力支付公共治理的成本，从而在财政支出上不过分依赖上级和中央政府的财政援助，保持财政收支上的相对支配力，让地方政府不至于因缺少财政资金支持而陷入被动。因而，我国亟须通过分权改革赋予地方自主能动的权力与能力，这在解决大气污染问题当中事关调动地方积极性，能够让各个地方根据本地污染情况适时适度地作出相应政策安排，中央只需保证地方决策过程的合法正当以及治理效果的正向性即可，而不能替地方大包大揽甚至承担责任。
　　当然，给予地方自主性决不等同于否认中央集中领导，环境法规、环境标准、指标考核等都应当由中央来详细制定或提供规范指引。从这一点来看，我国的地方自主性建设主要是在财政能力上，大力培育地方自主办事的能力，从而保证地方执行中央决策的实施效果，但在地方自主决策方面必须要适度。
　　正向调节激励原则
　　对于我国而言，大气污染治理中财权划分不能偏离中央领导的大方向。快速增加的公共事务治理需求，意味着有必要赋予地方化解社会风险的充足能力，因此适度分权给地方同等重要。而要检视府际财权配置于公共治理任务上的效果如何，就要通过此种分权能否同时达到正向上的中央调节和激励地方的目标来判断。
　　以大气污染治理来说，中央和地方财权划分的适当与否，应以央地财权配置能否实现中央有效监管地方严格履行和激励地方主动实施环境治理任务为衡量标准。一方面，财权划分要保持中央对于地方的相对财力优势，以此维护中央对地方环境治理履责的强大监管能力，避免地方政府的环境政策执行偏离中央指示。另一方面，财权划分也要给予地方自主治理本地区大气环境的正向财政激励，不至于让地方政府因财力不济而罔顾环境问题，尽可能地避免地方政府在治理大气环境上因过度依赖中央财政而产生自主性不足，无法发挥地方政府就地灵活解决大气污染的管理优势。因此，中央集中控制原则和地方自主能动原则组合而成的适度财权分配路径，要以实现财权配置的正向调节激励效果为评价标准，既要保持中央调节、协调和监管地方防治大气污染的政治控制能力，也要确保地方自主、主动和尽责实施适应本地区实际的大气环境保护政策，最终实现府际合作治理大气污染的最优权力配置。

    新闻来源：http://dzb.studytimes.cn/shtml/xxsb/20170925/29242.shtml